Santiago León Gómez
Esta sentencia al analizar la Convención de Viena aplicable a tratados suscritos en el seno de organizaciones internacionales está relacionada directamente con el problema de fondo: la cesión parcial de competencias soberanas a este tipo de organizaciones “supraestatales” y que tratan de “regularizar las competencias soberanas de los Estados”, problema que se encuentra en el debate constitucional en torno a la Constitución Europea, los procesos de integración regional y los derechos humanos, especialmente a partir de la segunda guerra mundial y su recepción paulatina en los ordenamientos constitucionales. Por lo tanto la postura de la Corte Constitucional es aplicable a los tratados de derechos humanos suscritos en el seno de la ONU o la OEA que constantemente son invocados en los diferentes procesos de constitucionalidad y en alguna medida en asuntos penales y administrativos en virtud del artículo 93 de la Constitución.
1. Relaciones de prevalencia entre la Constitución y los tratados internacionales según la sentencia C-400 de 1998.
La Regla general es la prevalencia de la Constitución, en virtud del artículo 4 sobre los tratados de derechos humanos que prohiben su limitación en los estados de excepción y los tratados de límites:
“ 42- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la Carta establece una clara prevalencia de la Constitución sobre los tratados, con dos excepciones: de un lado, aquellos que reconocen derechos humanos y prohiben su limitación en los estados de excepción, los cuales se integran al bloque de constitucionalidad; y, de otro lado, igualmente gozan de un status particular los tratados de límites, puesto que éstos, conforme al artículo 102 de la Carta, son normas particulares pues representan elementos constitutivos del territorio nacional, y por ende del propio Estado colombiano.”
La postura de la Corte Constitucional se justifica a partir del análisis de las situaciones de prevalencia del derecho Internacional sobre el Derecho interno y los casos de prevalencia del Derecho interno sobre el internacional. A continuación se exponen los principales argumentos expuestos en la sentencia citada:
1.1. JUSTIFICACIÓN DE LA PREVALENCIA DEL DERECHO INTERNACIONAL EN MATERIA DE TRATADOS DE LIMITES Y DERECHOS HUMANOS QUE PROHÍBEN SU LIMITACIÓN.
a) La prevalencia de los tratados sobre límites sobre la Constitución se justifica en:
1. Los artículos 62 de las Convenciones de Viena I y Viena II que recogen la costumbre internacional en el tema.
2. La Convención de Viena de 1978 sobre sucesión de Estados en materia de tratados que establece que ni siquiera una sucesión de Estados, esto es, la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio, llega a afectar un tratado sobre fronteras.
3. Sentencia del 3 de febrero de 1994 del Tribunal Internacional de Justicia, “Asunto de la controversia territorial, Jamahiria Arabe de Libia contra Chad”, en donde luego de señalar que la frontera entre los dos países era la establecida por el tratado del 10 de agosto de 1955 entre Libia y Francia, de la que Chad es Estado sucesor, y luego de haber comprobado que el tratado era denunciable tras veinte años de vigencia, concluyó que de todos modos la denuncia no podía afectar las fronteras establecidas, las cuales eran intangibles .
Esto en concordancia con el artículo 101 de la Constitución que faculta la modificación de éstos tratados “mediante Tratado aprobado por el Congreso debidamente ratificado por el Presidente de la República”
b) Prevalencia de los tratados de Derechos humanos que prohiben su limitación sobre la Constitución:
Los argumentos de la Corte Constitucional, para definir el alcance del artículo 93 son los siguientes:
1. Reconocimiento de la persona como sujeto de derecho internacional. Actualmente no solamente los Estados y las Organizaciones internacionales son sujetos de Derecho internacional.
2. Sostiene la Corte que el Derecho internacional se ha transformado a partir de la Segunda Guerra mundial reconociendo en el caso de los Derechos Humanos y acude a las sentencias C-408/96. Fundamentos Jurídicos 20 a 24 y sentencia C-251 de 1997. Reconoce un proceso de institucionalización de la realidad internacional, que ha modificado la estructura tradicional de las relaciones internacionales y del derecho en este campo, y que adquiere su más importante expresión con la (O.N.U) Organización de las Naciones Unidas, cuya carta Constitutiva prevalece sobre la Viena II (Fundamento jurídico 16) que es no sólo un órgano internacional universal sino que además su carta constitutiva tiene principios y reglas que configuran “una suerte de orden público internacional”, pues priman sobre cualquier otro convenio internacional, de conformidad al artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas .
3. Una organización internacional es el resultado de un acto de voluntad de los Estados, acto que modela su figura jurídica y le confiere caracteres individuales muy marcados que limitan su parecido con cualquiera otra organización internacional.
4. El artículo 9 de la Constitución, encuentra contenido en Viena I, al ser ésta Convención una recopilación de la costumbre internacional. Por lo tanto, será aplicable el principio de buena fe, jus cogens, pact sunt servanda, consagrando el derecho internacional la validez y los efectos internacionales de las obligaciones internacionales mientras que el derecho constitucional, establece la eficacia interna de los tratados y las competencias orgánicas y los procedimientos institucionales por medio de los cuales un país adquiere determinados compromisos internacionales . Sin decirlo explícitamente, éste es el mecanismo para resolver el eterno problema de la eficacia del derecho internacional, al separar validez y eficacia de la norma internacional, siendo los Estados los encargados de ejecutarla.
5. Los tratados de Derechos humanos, inclusive los que prohiben su limitación, como lo ha señalado la Corte en otras sentencias, forman parte del bloque de constitucionalidad “que se impone a la ley”. Noción aplicable en conflictos de contradicción entre ley y norma constitucional pero que no resuelve el problema ante el control Constitucional de los Actos Legislativos de reforma a la Constitución.
6. Existe un conflicto normativo entre el artículo 27 de VIENA II que señala que los tratados prevalecen sobre la Constitución, mientras que el artículo 4º de la Constitución establece que es la Constitución la que prevalece,”sobre cualquier otra norma jurídica” lo cual se resuelve declarando la constitucionalidad condicionada :
Aplicando ésta postura, por ejemplo en el caso del Pacto de San José de Costa Rica, adoptado por la Ley 16 de 1972 que en el artículo 27 prohibe la suspensión de algunos derechos, así: “ En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”
1.2. ARGUMENTOS PARA JUSTIFICAR LA PREVALENCIA DE LA CONSTITUCION SOBRE LOS TRATADOS.
Argumentos de la Corte Constitucional:
a) Sentencias de la propia Corte que reconocen la primacía jerárquica de la Constitución sobre los tratados :
1. Prevalencia del artículo 4 sobre el artículo 9. Si bien el artículo 9º de la Carta incorpora el principio Pacta Sunt Servanda y confiere fuerza jurídica interna a la normatividad internacional, esto en manera alguna puede llegar a afectar “el carácter de norma suprema que tiene la Constitución (CP art. 4º), pues, como ya se ha reiterado por parte de esta Corporación, para que los tratados o convenios internacionales tengan fuerza jurídica interna es condición indispensable que sus normas no contraríen o vulneren los preceptos consagrados la Carta Política, pues en el caso de que tal cosa ocurriera las cláusulas transgresoras serían inaplicables (Sentencia C-295/93 MP Carlos Gaviria Díaz)´” .
2. Extradición de Colombianos por nacimiento y extranjeros por delitos políticos o de opinión. Durante la vigencia del artículo 35, declaró la inconstitucionalidad de la norma legal que permitía la extradición de Colombianos: “En este orden de ideas, para la Corte Constitucional es claro que la regulación legal que es objeto de acusación en esta oportunidad y que se refiere al trámite de las extradiciones en nuestro ordenamiento penal, encuentra fundamento constitucional en los casos no prohibidos por la Constitución, como se dejó definido, y que, por ello será declarada su exequibilidad por esta Corporación, claro está, condicionada a que se entienda que a partir de la Carta Política de 1991, ninguna autoridad pública del orden nacional puede proceder a ofrecer, conceder o solicitar la extradición de colombianos por nacimiento ni de los extranjeros en el caso de delitos políticos y de opinión. ”
3. Sentencia C-358/97. MP Eduardo Cifuentes Muñoz, Fundamento Jurídico 15.6 y C-295/93 MP. Carlos Gaviria Díaz.
4. Reconoce la figura de los plenos poderes, pues si bien corresponde al Presidente celebrar los tratados, esto no implica que todos los pasos indispensables para la celebración de los mismos “deban correr a cargo del Presidente de la República en forma directa, pues, de tomar fuerza semejante idea, se entrabaría considerablemente el manejo de las relaciones internacionales y se haría impracticable la finalidad constitucional de promoverlas en los términos hoy previstos por el Preámbulo y por los artículos 226 y 227 de la Carta”
5. Manifestación del consentimiento. El jefe de Estado, o su representante, sólo podrá recurrir a los mecanismos previstos por los artículos 11 a 17 de la convención, una vez surtidos los trámites internos previstos por la Constitución. El tratado debe ser aprobado por el Congreso por medio de una ley y que ésta sea sometida a la revisión de la Corte Constitucional. Por lo tanto el Presidente sólo tendrá competencia para manifestar el consentimiento internacional del país, una vez que se hayan agotado esas fases, pues de lo contrario, estaríamos en presencia de una violación manifiesta de normas constitucionales, que viciaría ese consentimiento. Implica de actuar de Buena fe.
6. Aclara que la posibilidad de aplicar provisionalmente los tratados internacionales del artículo 224 es de interpretación restrictiva. (Sentencia C-378 de 1993. MP Fabio Morón Díaz.)
Aparentemente hay una contradicción en la sentencia C-400 de 1998, al mencionar en el fundamento jurídico 40 que no existe la supraconstitucionalidad y posteriormente en el fundamento jurídico 41 menciona “La supremacía de la Constitución y la especial jerarquía de los tratados de fronteras y ciertas normas internacionales de derechos humanos.” (los que prohiben su limitación en estados de excepción) atribuyendo en estos casos la prevalencia de dichos tratados sobre la constitución. Imprecisión que se menciona en el reciente texto “Los límites de la Corte Constitucional”, publicado por Editorial Legis. (página 111), pero que no recoge la postura de la Corte Constitucional, si se analiza el sentido de la Sentencia y la postura “garantista” de ésta Corporación.
2. Problemas de relación entre el Derecho Internacional y el Derecho Interno.
A partir del texto de Fernando Mariño Meléndez, “Derecho Internacional Público”. Ed Trotta. 1995 es posible aproximar el alcance de la sentencia C-400 de 1998, aclarando que dicha sentencia no utiliza éste texto como referencia. A continuación se sintentiza la postura de éste tratadista, que resulta útil para abordar el tema:
Los problemas de relación entre el Derecho internacional y el Derecho Estatal solamente comenzaron a ser analizados a finales del siglo XIX y comienzos del XX, especialmente por autores alemanes como Triepel y W.KAuffmann e italianos, especialmente por Anzilotti y Perassi, autores provenientes de Estados-Nación de conformación tardía en comparación con Francia, Inglaterra o España. Terminada la primera Guerra mundial, el tema cobró vigencia pues fue incorporado en las Constituciones de algunos Estados. El artículo 4 de la Constitución de Weimar de 1919 dispuso “Las reglas del Derecho internacional que sean generalmente reconocidas obligan como si formaran parte del derecho Alemán del Reich”, el artículo 9 de la Constitución austriaca de 1920 reprodujo la mencionada disposición así como la Constitución de 1931 de la República española.
Actualmente en la práctica, la mayoría de los Estados regulan algunos de sus problemas de relación entre el derecho interno y el internacional, pues en ausencia de dicha regulación correrían un riesgo muy elevado de violar el Derecho Internacional. Así esta expresión normativa es una búsqueda de coherencia que además se constituye en una garantía adicional a la buena fe de terceros. De otra parte, se está produciendo un cambio en los ordenamientos internos debido al principio fundamental de derecho internacional contemporáneo que obliga a los Estados a respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales lo cual incide en la tradicional “abstención” del derecho internacional general respecto al contenido de las normas fundamentales-normas Constitucionales , legales e incluso decisiones judiciales de los derechos internos, como una garantía básica de efectividad de los derechos humanos. Explica el autor citado:
“ Más aún es defendible sobre la base de la práctica que ciertas normas generales del derecho internacional, protectoras de algunos derechos humanos fundamentales determinados ,son por naturaleza “autoejecutivas”, es decir que no necesitan ser completadas en modo alguno por el legislador interno para ser aplicadas directamente por los jueces y otras autoridades internas”
Así, el Derecho internacional puede exigir comportamientos específicos, inclusive al órgano legislativo: por medio de un tratado los Estados pueden obligarse a conferir a los particulares determinados derechos u obligaciones y estipular el efecto directo de las normas del tratado en el derecho interno, o bien, al convertirse un Estado en miembro de una organización internacional se puede obligar a aceptar como internacionalmente obligatorias las decisiones de determinados órganos en una materia determinada, incluso mediante tratado Un Estado puede atribuir a otros sujetos de derecho internacional el ejercicio de competencias soberanas, como sucede actualmente en el ordenamiento jurídico de las Comunidades Europeas y en el Pacto Andino.
Esta armonización entre el derecho interno y el derecho internacional tiene como finalidad el logro de la paz mundial, pues el Derecho internacional ha prohibido el recurso a la amenaza o al uso de la fuerza armada en las relaciones internacionales así como las normas que constituyen el orden público internacional, cuya violación grave es considerada un crimen de Estado.
La recepción del derecho internacional debe superar dos problemas que afectan la eficacia del derecho internacional en el derecho interno, los primeros relativos a la “introducción o recepción de la norma internacional en el sistema de derecho interno y los segundos atinentes a la determinación de la posición jerárquica de la norma internacional recibida, en relación con las disposiciones constitucionales, legislativas o administrativas, éste último tema objeto de análisis parcial por parte de la Sentencia C-400 de 1998.
2.1. Introducción o recepción de la norma internacional.
a) Modelo de separación.
Parte de la máxima escisión entre el ordenamiento internacional y el interno, siendo necesaria la “transformación” de la norma internacional en norma de derecho interno mediante algún procedimiento que la dote de su validez interna. Esto es la forma adoptada por la Corte Constitucional a partir del artículo 4.
b) Modelo de “máxima integración”.
Por mandato constitucional, el derecho interno se adapta de modo continuo y completo al derecho internacional vinculante para el Estado, ordenando la Constitución la prevalencia de las normas de derecho internacional, incluso por encima de la propia Constitución. En este caso las normas constitucionales que regulan la adaptación establecen un sistema de fuentes del derecho interno coincidente, con el sistema de fuentes del derecho internacional. Es lo que ocurre en el caso de los tratados de límites, pues la postura de la Corte en gran parte se justifica en precedentes judiciales de tribunales internacionales, que son fuente principal del derecho internacional. Para el Dr. Marco Gerardo Monroy esta postura es insuficiente, pues en necesario incluir otras normas de derecho internacional como fuente principal del derecho interno:
“ sería importante que el bloque de constitucionalidad se ampliara por lo menos a ciertos tratados fundamentales de carácter universal como la carta de la ONU, o regionales como la Carta de la OEA. Así mismo incluir los tratados que codifican la costumbre internacional y las resoluciones o declaraciones que han sido adoptadas mediante consenso regional o universal (... que son reflejo de la costumbre internacional y constituyen normas jus cogens”.)
2.2. Determinación de la posición jerárquica de la norma internacional recibida.
En un sistema de derechos interno separado del derecho internacional en principio se da prevalencia a la norma interna posterior a la incorporación de la norma de derecho internacional. Por el contrario, si el sistema establece la actualización permanente del derecho internacional en el derecho interno, las fuentes internacionales de producción normativa tendrían prevalencia al encontrarse en la cúspide del sistema, de forma tal que las normas de fuente internacional rigen jerárquicamente sobre las normas contradictorias de fuente interna.
La Sentencia C-400 de 1998 no analiza el fenómeno de expedición de una ley posterior que no se refiera a derechos humanos o límites cuyo contenido sea contrario a un tratado internacional previamente adoptado mediante ley aprobatoria, es decir, no resuelve si prevalece la ley aprobatoria del tratado o la ley posterior, pero concluye admitiendo la posibilidad de presentar acciones de Constitucionalidad aún en contra de leyes aprobatorias de tratados internacionales ya perfeccionados, en aplicación del artículo 4 de la Constitución, por ser estos tratados de inferior jerarquía a la Constitución, ampliando la competencia del artículo 241-10 y como se declara en la parte Resolutiva que tiene efectos de cosa juzgada y que implica la superioridad jerárquica de la Constitución.
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