1 de noviembre del 2002
Eduardo Gudynas
La Insignia. Uruguay
Las negociaciones para constituir un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se iniciaron en 1994 bajo el impulso de los Estados Unidos. Si bien la propuesta se ha venido discutiendo por años, y sus antecedentes se remontan a la Iniciativa de las Américas del entonces presidente George Bush padre, fue la administración de Bill Clinton la que inició el proceso formal, convocando a un reunión presidencial en Miami. Desde entonces la negociación ha tenido sus momentos de ata, y otros de baja. Más recientemente, con la nueva presidencia de G. Bus hijo, las negociaciones han tomado un nuevo ímpetu, y por lo tanto es imprescindible comenzar un análisis pormenorizado de sus implicancias para el continente.
En el ALCA participan todos los países de Latinoamérica y el Caribe, a excepción de Cuba, junto a Estados Unidos y Canadá. En caso de concretarse será el bloque comercial más grande del mundo, con más de 800 millones de personas.
En los últimos dos años han tenido lugar cambios importantes. Entre ellos se destaca el exitoso llamado de Brasil a una cumbre para crear un Area de Libre Comercio de América del Sur (ALCSA), la que a las pocas semanas recibió como respuesta el anuncio del entonces presidente B. Clinton de iniciar negociaciones con Chile para concretar un acuerdo de libre comercio. Ese hecho fue un golpe a los intentos de expansión del MERCOSUR, y en los hechos congeló la iniciativa del ALCSA. A esto se suma las dificultades internas del MERCOSUR, que tras un período de rápida y fuerte expansión, se estancó primero con la devaluación del real en Brasil, desde fines de 2001 con la crisis Argentina, y en abril 2002 con el inicio de conversaciones entre Uruguay y EE UU por otro acuerdo de libre comercio.
La situación del MERCOSUR es un dato importante en el contexto del ALCA. Por un lado, varios analistas consideran que el reflotamiento del ALCA en 1994 fue una respuesta de EE UU a los fuertes progresos del MERCOSUR, y las negociaciones de ese bloque con la Unión Europea. Por otro lado, Brasil por sí sólo, y apoyándose en el MERCOSUR, ha sido uno de los más críticos a las posturas negociadoras de los EE.UU.
Finalmente, los acuerdos de la OMC en Qatar, a fines de 2001, alientan la tendencia a liberalizar el comercio mundial, pero en especial a ampliar las reglas de comercio a nuevos sectores, los que pasan a ser considerados productos o servicios bajo reglas comerciales. Los acuerdos en otros terrenos, como la liberalización agrícola, son todavía muy inciertos.
Las negociaciones del ALCA parecen haberse acelerado en el año 2001. El hecho más conocido fue la Cumbre Presidencial de las Américas, realizada en Quebec, Canadá (del 20 al 21 de Abril de 2001), fue la tercera de su tipo, y en ese caso la batuta pasó a manos del nuevo presidente de los EE UU, George Bush, quien proclamaba que "ha llegado la hora de extender los beneficios del libre comercio a todos nuestros pueblos", defendiendo el comercio abierto como un instrumento clave para crear y expandir la prosperidad y apuntalar las libertades democráticas, poniendo como ejemplo el acuerdo de América del Norte.
En Quebec los presidentes aprobaron una serie de acuerdos generales, casi todos englobados en un Plan de Acción, que en líneas generales repite las ideas de la anterior cumbre de Santiago de Chile (1998). Se destacó la aprobación de una cláusula democrática como condición para integrar el ALCA, inspirándose en una medida similar del Mercosur, aunque los detalles de su implementación todavía no son claros.
Si bien la prensa ha dado mucho mas cobertura a la Cumbre Presidencial de Québec, en realidad los acuerdos más importantes sobre el ALCA se lograron antes en Buenos Aires (6-7 de abril). Examinaremos seguidamente los aspectos más destacados.
En primer lugar se acordó un cronograma preciso, manteniéndose como meta para terminar las negociaciones enero de 2005, y una puesta en marcha en diciembre de ese año. Las pretensiones de EE UU en adelantar las fechas no logró consenso, pero tampoco triunfaron los intentos brasileños de atrasar todo un poco más. Este acuerdo no es un hecho menor, y deja en evidencia que el tiempo disponible es realmente escaso, ya que en diversos temas claves deben haber recomendaciones y resoluciones en abril de 2002, para iniciar negociaciones específicas el 15 de mayo de 2002.
En Buenos Aires también se logró otro acuerdo de enorme importancia: dar a conocer al público los borradores de la negociación. Todos esos textos venían siendo mantenidos en secreto por los gobiernos, lo que ha desatado las críticas de sindicatos y ONGs por años. Felizmente esa resolución se ratificó en Quebec y a los pocos días se publicaron los borradores. En los últimos meses varios analistas han trabajado sobre ello, y han encontrado que casi todas las secciones aparecen sin acuerdo, varias veces con textos aternativos y a veces hasta contradictorios. A pesar de eso, quedó en claro que buena parte de las propuestas apuntan a una pronunciada liberalización comercial en todo el continente.
En la actual negociación, los gobiernos acordaron que en el ALCA se respetaría un acuerdo único ("single undertaking"), donde no habrá acuerdo final hasta que todos los temas hayan sido resueltos. Esta cláusula es uno de los principales reaseguros de los gobiernos del Sur para lograr algunas concesiones, y a partir de ella se espera imponer el "paralelismo" en las negociaciones, donde las concesiones arancelarias que se otorgarán, debían recibir como contraparte desmantelamientos del proteccionismo agrícola de Estados Unidos y Canadá. En otros temas se mantienen las diferencias entre los gobiernos; es el caso de las medidas antidumping, subsidios y barreras fitosanitarias, usados con frecuencia por Estados Unidos y que obstaculizan la apertura.
Una buena parte de las discusiones radica en que algunos gobiernos del Sur reclamana ciertas compensaciones desde EE.UU. y Canadá, especialmente una reducción en as barreras y protecciones de su sector agropecuario. El presidente de Brasil, Fernando H. Cardoso, firmemente advirtió que su país sólo entraría a una zona de libre comercio si EEUU y Canadá aceptaban negociar sus barreras no arancelarias. Cardoso afirmó que el ALCA "será bienvenida si su creación significa un paso para dar acceso a los mercados más dinámicos, de lo contrario, sería irrelevante o, en la peor de las hipótesis, indeseable". A pesar de las reticencias de algunas naciones, la gran mayoría parecen entusiasmados con ingresar al ALCA rápidamente. Chile ya se ha adelantado en ese camino con una negociación por separado con los EE UU, y más recientemente ha iniciado ese camino Uruguay.
La actual propuesta de vinculación comercial que encierra el ALCA posee una serie de atributos que están siendo claramente identificados. En primer lugar, lo que se está negociando nada tiene que ver con el proceso de integración europeo, de donde las similitudes que ocasionalmente se hacen con la Unión Europea no son correctas. La propuesta del ALCA está restringida al plano comercial, y no existen negociaciones sobre mecanismos de integración en otros campos, como el políticos, o la instalación de un sistema legal supranacional.
Toda la información disponible indica que la propuesta actual del ALCA está inspirada en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que vincula a Estados Unidos con Canadá y México. La iniciativa se restringe al plano económico, y más específicamente comercial, sin contrapesos políticos sustantivos. Por lo tanto, el viejo esquema de "un país un voto" queda en los hechos suplantado por poderes de negociación proporcionales a las economías. Este tipo de vinculación entre los países encierra varios problemas que se analizan seguidamente.
Otro aspecto que se debe analizar es el peso diferencial del comercio con los EE.UU., lo que a su vez explica varias posiciones en las negociaciones. En el caso mexicano y centroamericano, los Estados Unidos son un destino privilegiado de las exportaciones, con un peso muy importante en el comercio total. El extremo opuesto se observa en el MERCOSUR, el que cuenta con la ventaja adicional de destinos de exportación más diversificados. Por lo tanto para México y los países centroamericanos, la negociación del ALCA tiene urgencias mucho mayores, ya que a juicio de varios negociadores permitiría asegurar ese importante destino de las exportaciones, y sus economías ya tienen lazos muchos mas intensos.
La contracara de esta situación es que la pretendida unidad de América Latina en esta negociación choca contra intereses comerciales muy distintos dentro de la propia región. Mientras unas naciones quisieran acelerar el ALCA, otras buscan su retraso en tanto les interesa mantener esa diversificación exportadora.
Por cierto que es difícil predecir que ocurrirá con cada uno de los países de América Latina en caso de aprobarse la propuestas del ALCA. Pero la experiencia de México vinculándose al TLCAN ofrece varios ejemplos de lo que podría suceder, más allá de los problemas metodológicos de cómo separar los efectos de ese tratado de los propios ajustes estructurales y liberalización comercial iniciados por el propio gobierno mexicano.
Por un lado, sin duda existió un fuerte aumento de las exportaciones mexicanas, y con ello un incremento de la economía mexicana. Usualmente los defensores del ALCA ponen como ejemplo el fuerte incremento exportador para demostrar las bondades de la propuesta. Para ser más precisos se debería agregar que buena parte de ese comercio se debe a "maquilas" en la zona fronteriza, asociada a un comercio intra-firma, sin generar nuevas cadenas productivas propiamente mexicanas. Esas maquilas están asociadas a cadenas productivas que en buena medida residen en los EE.UU. Ciertamente la proximidad geográfica y los bajos salarios son factores claves en explicar la ubicación de las maquilas en las cercanías de la frontera norte de México; es dudoso que lo mismo se repita con los países del sur, donde los costos de fletes y la distancia cambian drásticamente esa posibilidades.
Además existe fuerte evidencia que muestra un duro golpe sobre ciertos sectores mexicanos, en particular el agrícola (especialmente la producción de maíz, devastada por las importaciones desde EE UU de grano subsidiado). Justamente el comercio agropecuario es uno de los rubros que más serias preocupaciones levanta en el Cono Sur; no olvidemos que EE.UU. es un gran productor y exportador en casi todos los rubros agroalimentarios propios del Mercosur (tales como soja, carne, leche, maíz, trigo, etc.). Por lo tanto, la apertura hacia el ALCA podría desembocar en una invasión de productos agroalimentarios subsidiados, impactando seriamente sobre campesinos y pequeños productores rurales.
Finalmente, se han encontrado otros graves problemas debidos a una reducción de las condiciones ambientales y laborales; se han sucedido denuncias sobre casos extremos especialmente en la maquila.
La repetición del patrón de maquiladoras en los demás países Latinoamericanos es incierta. En cambio, es evidente que la liberalización comercial funcionalmente vinculada a los EE.UU. termina acentuando el patrón exportador de algunos recursos naturales, y por lo tanto aumentan sus impactos sociales y ambientales. Diversos estudios plantean dudas que se pueda expandir un incipiente sector manufacturero si tuviera que competir con productos industrializados desde EE.UU. y Canadá. Por lo tanto se espera que varios países siguen sumidos en una estrategia de venta de minerales, petróleo, gas natural, y algunos productos agroalimentarios (especialmente agropecuarios). Se congelaría así un patrón de primarización exportadora muy acotado, ya que unos pocos productos tienen altas representaciones en el total de las ventas al exterior (véase la Tabla 1 con algunos casos representativos). La exportación basada en recursos naturales está asociada a fuertes impactos ambientales, genera poca mano de obra, y sus valores en los mercados internacionales vienen continuamente en caída.
Tabla 1. Principales productos exportados de países seleccionados del Cono Sur. Se observa que los recursos naturales representan un alto porcentaje en las ventas exteriores; para el caso de Bolivia se indican los tres primeros productos. Basado en CEPAL para datos de 2000.
Tanto la negociación actual, como un futuro acuerdo, son profundamente asimétricos. Implican por un lado a EE.UU., la economías más grande del mundo, con otras economías mucho menores. Por ejemplo, el producto nacional bruto de Estados Unidos alcanza los 8 350 miles de millones de dólares, frente a 1 061 mil millones de Brasil a casi 18 mil millones para Bolivia (valores para 1999, calculados sobre una paridad en el poder adquisitivo; datos del Banco Mundial, 2000). Queda en claro que una nación con Bolivia debe negociar con una economía que es más de 460 veces más grande. El conformar un bloque regional con todos los países del Mercosur, y aún con todos los latinoamericanos, apenas reduce la diferencia, pero en ningún momento se llega a un balance aceptable.
La asimetría también se observa en la propia negociación arancelaria, donde las naciones de América Latina y el Caribe deberán reducir sus aranceles y protecciones, de hecho ya muy bajas, sin saberse cuáles serán las contrapartidas de EE UU y Canadá en rubros clave como el agroalimentario. La misma asimetría se repite en otras cuestiones, como la pretensión de Washington de mantener sus mecanismos de antidumping o de expandir sus exigencias en patentes.
Estas asimetrías no están contempladas en la negociación por mecanismos que amparen a las naciones Latinoamericanas. Apenas existe un grupo dedicado a las pequeñas economías, pero no se han conformado mecanismos políticos para lidiar con la enorme disparidad entre las naciones negociantes.
El ALCA tal como se propone es además un proceso de articulación entre países que genera subordinación. No tiene como contrabalance un proceso de integración en otras esferas, como la política, cultural, etc. El caso del TLCAN es igualmente ilustrativo: allí los ciudadanos mexicanos siguen necesitando pasaporte y visa para viajar a los EE.UU. No existen, ni están previstos, procesos de equivalencia en planos no económicos, especialmente el político. Justamente en esos terrenos el Mercosur ha logrado algunos avances, tales como el libre tránsito se personas sin visas o pasaportes, la coordinación en el área educativa y sanitaria, a red de autoridades municipales (Mercociudadas) e incluso la proliferación de articulaciones culturales.
Finalmente, todo parece indicar que siguiendo el ejemplo del TLCAN, se transferirán enormes capacidades de acción a las empresas internacionales y su flujo de capitales, incluyendo serios recortes a la soberanía de cada país para regularlas. Justamente ese punto quedó en evidencia con el texto del borrador del capítulo en inversiones del ALCA. El hecho reviste cierta complejidad ya que en sentido estricto no se refiere a una imposición de un país sobre otro (asumir que es una imposición de EE.UU. sobre las naciones latinoamericanas sería una simplificación), sino que es algo más profundo: es la imposición de una nueva manera de generar reglas y normas, que no tiene necesariamente una ubicación geográfica.
Esta nueva racionalidad operará sobre todas las naciones, y eso hace que también EE.UU. la sufrirá, y sus ciudadanos podrán estar afectadas por ella. Esto se debe a que las empresas transnacionales quedan desvinculadas de sus países de origen, y ellas pueden demandar no sólo a otras empresas, sino a los Estados. Por lo tanto emerge un grave problema de erosión del Estado-nación.
(*) Presentación en ECOS (Prodena, FES-ILDIS), La Paz, mayo 2002. Algunas secciones del presente texto se basan en artículos anteriores del autor.
Tomado de La Insignia