25 de octubre del 2003
Eduardo Sarmiento Palacio (*)
Deslinde
Eduardo Sarmiento Palacio, uno de los más connotados economistas colombianos y el más caracterizado crítico del modelo neoliberal en Colombia, sostuvo en el foro sobre el ALCA, realizado el 13 y 14 de junio de 2003, que las políticas aperturistas aplicadas en Colombia por más de una década han sido "un monumental fiasco" que sumió a nuestra economía en la crisis, que no podemos repetir los perjudiciales efectos de la liberación comercial sufridos por México con el TLCAN y que el ALCA "es la magnificación de todo lo que ha ocurrido en la apertura". Asimismo, enfatizó la necesidad de fundamentar nuestro desarrollo económico en el avance de la industria "con nuestras propias empresas y trabajadores" y superando la especialización en productos tropicales y de ensamblaje.
Hace 13 años, la iniciación de la apertura económica se presentó como la gran panacea nacional. Se decía que el desmonte de los aranceles, el libre juego de las multinacionales y la entrada sin restricciones del endeudamiento externo conducirían a la inserción de las exportaciones en los mercados internacionales, elevado crecimiento nacional, reducción del desempleo y mejoría de los salarios. Luego de más de una década de ilustración estamos ante un monumental fiasco. Todo lo que se anticipó sucedió al revés.
Los resultados de la apertura han sido totalmente distintos a los previstos. Las liberaciones comerciales realizadas a comienzos de 1990 y la monumental devaluación de los últimos años no lograron movilizar las exportaciones. En los últimos 13 años el valor agregado de las exportaciones creció por debajo del producto nacional. La pérdida del mercado interno ocasionada por la entrada de importaciones no tuvo mayor compensación por el lado de las ventas externas y le propinó una herida de muerte al sistema. La economía perdió la tercera parte del área agrícola y la cuarta parte del empleo industrial; quedó expuesta a un déficit en cuenta corriente que llevó a un endeudamiento insostenible, y el producto nacional dejó de crecer.
El error se originó en la creencia de que el mundo está regido por el principio de ventaja comparativa. De acuerdo con este principio, el intercambio favorece a todos los países que logran ampliar las exportaciones y la producción de bienes de menor costo relativo y adquirir los restantes a un menor precio en los mercados internacionales. La realidad es muy distinta. En un mundo expuesto a limitaciones de demanda efectiva, las relaciones comerciales están determinadas más por las ventajas absolutas. La elaboración de los productos de menores costos no garantiza su colocación en los mercados internacionales. Las mayores posibilidades de exportación están en los productos de mayor complejidad, que gozan de mayor demanda en los mercados internacionales. Así, Colombia tiene ventaja comparativa en la agricultura de productos tropicales y en la industria de ensamble, y ambos elementos están expuestos a grandes limitaciones en los mercados externos. Por eso, cuando se dejan libres los mercados se presenta una entrada masiva de importaciones de bienes complejos que no tienen una contraprestación en las exportaciones de ventaja comparativa. La constante de todas las aperturas en los países en estado intermedio de desarrollo es la conformación de un exceso de importaciones sobre exportaciones financiado con crédito externo a tasas muy superiores al crecimiento del PIB. Tales son los casos de los países de América Latina y de la antigua Cortina de Hierro, los cuales quedaron abocados a déficit estructurales de la balanza de pagos que redunda en deficiencias de demanda efectiva, y en un creciente endeudamiento externo que torna inviables las economías.
La verdad es que el principio de ventaja comparativa, que representa la primera lección en las universidades más importantes del continente americano, no es válido en la economía colombiana ni en la mayoría de países de América Latina. No es cierto que la elaboración de los productos que se pueden elaborar a menores costos garantiza su colocación en los mercados externos. Donde aparece más claro el incumplimiento del principio es en la agricultura. El desmonte arancelario ocasionó una entrada masiva de importaciones de cereales que están subsidiados en los países desarrollados. El área de estos cultivos disminuyó en 800 mil hectáreas y no tuvo mayor compensación por las actividades de ventaja comparativa. El resultado final fue una contracción del área agrícola de 20% y una reducción del producto nacional a la mitad.
Esta historia es exactamente igual en todas partes. Ocurrió en Colombia, México y Argentina, y los artífices del neoliberalismo sostienen que la apertura no tuvo que ver nada con la destrucción de la agricultura. El caso de México es alarmante. No obstante que este país goza de defensas especiales, por su vecindad a Estados Unidos, el tamaño de mercado y la capacidad de negociación internacional, le ocurrió lo mismo que a Colombia. Después de 8 años de haber firmado el acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y Canadá (TLCAN), el volumen agrícola descendió el 10%, los precios relativos bajaron el 20% y, como consecuencia, la participación del sector en términos nominales en el PIB se redujo a la mitad. Como la población rural es del 25%, es fácil concluir que el experimento además de los efectos destructivos sobre la demanda y el crecimiento económico, provocó un retroceso monumental en la distribución del ingreso y en la pobreza. Los ingresos de los campesinos, quienes representaban el grupo más atrasado, se desplomaron con respecto al resto de la población. A la luz de esta información, incontrastable, ha surgido una fuerte presión sobre el Gobierno para renegociar el tratado en materia agrícola y, en particular, en lo que respecta a los subsidios.
En un mundo que tiene estos problemas de demanda, los aranceles son milagrosos, son una forma de ampliar o de compensar las limitaciones de demanda en nuestros productos de ventaja comparativa y buscar las salidas a otros. Gracias a ellos es posible mantener el mercado interno y compensar las deformaciones de los mercados externos. Sin embargo, los aranceles han sido totalmente satanizados, señalando que causan distorsiones y enriquecen a los productores. Falso. Los aranceles, y esto no se sabe a conciencia, son una forma de ampliar la demanda y su desmonte en Colombia y en toda América Latina destruyó la agricultura, la industria y el empleo. Simplemente se perdió la demanda de los productos agrícolas y la demanda en productos industriales. Se entregó la producción de cereales en la agricultura y de bienes intermedios en la industria, a cambio de los productos tropicales y el ensamble, que carecen de demanda mundial. Como consecuencia, se destruyó la industria, la agricultura y el empleo, y se configuró un déficit estructural de la balanza de pagos.
El ALCA es la magnificación de todo lo que ha ocurrido en la apertura. Así lo anticipa la experiencia comparada de los últimos 10 años. Los ganadores en términos de la expansión del comercio fueron los países del TLCAN (Estados Unidos, Canadá y México). Ahora, entre los diferentes bloques los mejor librados fueron los países de mayor desarrollo relativo, como Estados Unidos en el TLCAN, Colombia en el Pacto Andino y Brasil en el Merco Sur.
No es un comportamiento extraño. En los acuerdos de liberación comercial ganan los países de mayor desarrollo relativo. Por eso, desde el inicio de la humanidad los países que van adelante en el proceso de desarrollo propician la liberación comercial y los que van atrás tratan de detenerla. La excepción ha sido América Latina, que se ha convertido en el adalid de la liberación comercial con países de mayor desarrollo relativo.
Si la protección que quedó después de las aperturas y los acuerdos de libre comercio se elimina, Estados Unidos incrementaría sus ventajas en relación con el resto de la región y las defensas que tenía Colombia a través del Pacto Andino se perderían. La tendencia perversa en que los ganadores son los países desarrollados y los países intermedios de América Latina los grandes perdedores, se acentuaría.
Para corroborar lo anterior, a continuación se examinan a nivel más detallado los efectos de un acuerdo bilateral con Estados Unidos o de un ingreso al ALCA dentro de una liberación total del mercado. En el primer caso, Colombia tendría que retirarse del grupo y renunciar al arancel externo común. Por su parte, el ALCA significaría el debilitamiento del Pacto Andino. Las negociaciones arrancarían del arancel externo común y los países se comprometerían a reducirlo hasta llegar a cero. La protección sólo quedaría para terceros, lo que no representan el 15% del comercio de Colombia.
En ambos casos, Colombia lograría una reducción de los aranceles en Estados Unidos que estimularía las exportaciones a ese país. Al mismo tiempo, se presentaría una baja de aranceles del Pacto Andino y de Colombia, que reducirían las exportaciones a los socios colombianos y aumentarían las importaciones colombianas.
El resultado neto sería negativo. Las exportaciones colombianas a Estados Unidos están dominadas por los productos tradicionales, como confecciones, cuero y alimentos, que se producen en el país en condiciones relativamente competitivas y actualmente entran a Estados Unidos con aranceles de 5%. En contraste, las exportaciones a los socios del Pacto Andino, en particular a Venezuela, y las importaciones colombianas están representadas en productos metalmecánicos y químicos que han logrado evolucionar gracias a una protección que varía entre el10% y el 20% y en algunos casos, como los automotores, hasta del 35%.
Así las cosas, el ALCA y el acuerdo bilateral significarían un aumento de la protección del 5% de las exportaciones, que son altamente competitivas, y una reducción de la protección a otros productos de mayor complejidad tecnológica de más del 15% en promedio. En realidad, los beneficios no irían más allá de los que se lograron por la vía del ATPDEA de desgravar la mayoría de las exportaciones colombianas sin mayor contraprestación.
No es necesario profundizar mucho para advertir que Colombia sería una perdedora neta. A cambio de mejorar los precios de los productos tradicionales, cuya demanda está agotada, el país entregaría el mercado andino -y lo que le queda del mercado interno nacional- el cual ofrece las mayores posibilidades de demanda para las exportaciones industriales de mediana tecnología. Las exportaciones industriales quedarían sin mercado y la especialización en productos tradicionales de baja demanda se acentuaría.
Las peores secuelas se darían en la agricultura. A la luz de la experiencia de Chile, no hay ninguna posibilidad de que el ALCA se firme con aranceles que compensen los subsidios a los cereales en los países desarrollados. Tal como sucedió en México, en la práctica significaría el desplazamiento masivo de los cultivos transitorios, los cuales no serían fácilmente sustituibles por los cultivos tropicales que enfrentan severas limitaciones en los mercados internacionales.
Curiosamente, el acuerdo de libre mercado se justifica sobre la base de que Chile ya lo culminó y los países centroamericanos iniciaron las negociaciones. De ninguna manera se trata de economías representativas de América Latina. Por el contrario, se trata de economías minúsculas que por su tamaño no enfrentan mayores limitaciones en los mercados internacionales y el mercado interno carece de importancia. Bien puede ocurrir que el comercio le signifique un aumento en las exportaciones mayor que en las importaciones. Las condiciones son casi antagónicas a las de los países intermedios que enfrentan limitaciones en sus exportaciones con ventaja comparativa y requieren de amplios mercados internos y regionales para avanzar en la industrialización y superar las limitaciones impuestas por la tecnología y las economías de escala.
El drama del ALCA es que está fundamentado en el mismo principio de ventaja comparativa que fracasó en la mayoría de las aperturas de América Latina. La mayoría de los países no están en capacidad de especializase en un número reducido de productos y por esa vía generar volúmenes de exportación que les permita sustentar las importaciones requeridas para la modernización. En todas partes, la prioridad exportadora fundamentada en la tasa de cambio alta fracasó. Los países quedaron expuestos a déficits en cuenta corriente y su financiación con crédito externo llevó a saldos crecientes de la deuda que se hicieron insostenibles y tornaron inviables las economías.
Esta realidad la han entendido Brasil y Argentina. Luego de las crisis a todos los niveles, han advertido que no pueden continuar con un modelo que finca todas las esperanzas en el intercambio comercial de un número reducido de productos. En su lugar, encuentran que es necesario acudir a un modelo de industrialización que permita absorber la mano de obra y avanzar en actividades de mayor complejidad tecnológica, que tienen mayor demanda internacional. Dentro de este contexto, se entiende que la integración latinoamericana no puede ser un simple mecanismo de desgravación que le da un tratamiento similar a todos los países. Más bien, la perciben como parte de un modelo orientado a ampliar el mercado interno y regional y propiciar la industrialización.
En mi libro El Modelo Propio se muestra que los acuerdos de libre comercio sólo se justifican entre países con modelos y características similares; de otra manera, la nación más avanzada se lleva todas las ganancias. El acuerdo de libre comercio sería tan desacertado con Brasil como con Estados Unidos. Lo que se plantea es una integración por bloques conformados por países con características y modelos similares y dentro de negociaciones que tengan en cuenta las diferencias regionales.
Claro está que existen otros caminos. Ante todo es necesario reconocer que el país no va a progresar especializándose en productos tropicales y en el ensamble industrial e intercambiándolos en los mercados internacionales por bienes complejos. Hay que entrar en razón y aceptar que el desarrollo lo tenemos que realizar con nuestras propias empresas y trabajadores. No se trata de volver a la vieja industrialización, fundamentada exclusivamente en la protección que se torna insostenible. Se plantea, más bien, una industrialización basada en grandes inversiones en áreas críticas, la copia tecnológica y la conversión de la mano de obra calificada en el aprendizaje en el oficio. El desarrollo, en lugar de provenir del intercambio de bienes dictado por la dotación de los factores, resulta de la provisión de capital físico y humano a la mano de obra. En virtud de las complementariedades entre la industria, la inversión física y el capital humano, la fuerza de trabajo se inicia en actividades elementales y, posteriormente, a través del aprendizaje en el oficio, pasa a otras más complejas y de esa manera se cubre la totalidad de la cadena industrial.
Basta una mirada retrospectiva para advertir que, luego de los 200 años de Revolución Industrial, el modelo liderado por la industria constituye el mejor camino de progreso para los países emergentes. En América Latina y Colombia el desarrollo industrial inducido por la sustitución de importaciones y las exportaciones de manufacturas les significó en el periodo 1950-1980 un progreso, en términos del ingreso per cápita, similar al del resto de los dos siglos. La rápida industrialización de Japón y los Tigres Asiáticos les permitió avanzar en 40 años lo mismo que Europa en 200 años. Ahora, por el mismo camino, China está registrando tasas de crecimiento del ingreso per capita del 7%, que le permitiría duplicar su nivel de bienestar económico cada 10 años.
El modelo de desarrollo liderado por la industria requiere una integración fundamentada en la ampliación de los mercados y no en el comercio. Nada de esto es nuevo. La Unión Europea en el fondo es una integración para ampliar el mercado dentro de un marco de compensaciones que tengan en cuenta el estado de desarrollo. Tan cierto es esto que en la actualidad el comercio dentro de la Unión está representado por productos elaborados por los socios en un porcentaje que duplica su participación en el producto nacional. Por lo demás, se han contemplado todo tipo de compensaciones y plazos para facilitar el acceso de países de menor desarrollo.
En este contexto, el planteamiento estaría orientado a fortalecer las uniones entre países similares como sería el Pacto Andino, el Merco Sur y -si es el caso- el TLC, y luego proceder a realizar convenios entre los bloques teniendo en cuenta las características especiales. Este esquema de integración para ampliar los mercados y propiciar la industrialización sacaría a la región del marasmo neoliberal y del estancamiento, y daría las bases para entrar a una industrialización basada en la inversión física, la tecnología y la conversión del adiestramiento laboral en el aprendizaje en el oficio.
El ALCA o el acuerdo de libre comercio, como están planteados por Estados Unidos, serían un paso más en la liberación comercial. De hecho, se acentuaría la pérdida del mercado interno con relación a las exportaciones, lo que destruyó la economía. El proceso de desmantelamiento de la industria, la agricultura y el empleo se amplificaría, el déficit en cuenta corriente aumentaría y la dependencia en el endeudamiento externo se magnificaría. Lo más grave es que el país perdería toda posibilidad de avanzar en un desarrollo industrial fundamentado en actividades de mayor complejidad, la incorporación tecnológica y el aprovechamiento de la capacitación de la mano de obra. Seguiríamos en la espera de que la especialización en productos tropicales y maquila se transforme en virtud del intercambio comercial en modernización, estabilidad de la balanza de pagos y desarrollo.
La alternativa no es renunciar a las uniones comerciales. Lo que se plantea es un modelo de desarrollo liderado por la industria y complementado por la integración por bloques. Las prioridades tendrían que orientarse a formular una política industrial fundamentada en altas inversiones en los sectores líderes y en la imitación tecnológica, fortalecer el Pacto Andino e iniciar la negociación en bloque con el Merco Sur y otras áreas dentro de un marco que tenga en cuenta las diferencias relativas de los países.
*Expresidente de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas.
Tomado de Rebelión