En octubre del año pasado (2002), la Universidad Autónoma de Querétaro presentó un juicio de amparo indirecto en contra de las autoridades ordenadoras y ejecutoras de las disposiciones contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal, específicamente por actos derivados de su artículo 46, que a su criterio violan el artículo 3, fracción VII constitucional.

El acto que motiva la demanda es, a decir de Óscar Guerra, abogado de la universidad, el hecho de que "El gobernador ha retenido fondos federales por 40 millones de pesos destinados a la UAQ por medio del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) de 2001 y 2002, que envía la Federación a través del ramo 33, en flagrante violación de la autonomía universitaria".

Desafortunadamente, desconocemos el texto del amparo referido, sin embargo, de la nota periodística publicada en La Jornada¹ se pueden conocer algunos aspectos de dicho amparo que comentaremos en seguida.

La Ley de Coordinación Fiscal

La Ley de Coordinación Fiscal, parte de la discordia, tiene por objetivo organizar el sistema fiscal, patrimonial y presupuestario entre la federación, los estados y los municipios por la enorme dispersión y desorden que en esos temas existe.

El conflicto que plantea la universidad se genera por el texto del artículo 46 de la citada ley, la cual es una disposición en materia patrimonial (administración de recursos financieros) y en menor medida presupuestaria (erogación y destino de recursos). Se encuentra en el capítulo V relativo a los Fondos de Aportaciones Federales. Estos fondos son, de acuerdo al artículo 25 de la ley "recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta Ley". Esos fondos, entre los cuales se encuentra el Fondo de Aportaciones Múltiples (fracción V), "se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán de acuerdo a lo dispuesto en el presente Capítulo [el V]".

El artículo 46 de esta ley es un poco extenso, pero a nuestro juicio debemos revisar lo siguiente:

Esto es que las Aportaciones Federales son administradas y erogadas en su totalidad por los gobiernos estatales por lo que se encuentran sujetos a las disposiciones locales tanto en materia de gasto público como a las de responsabilidades administrativas aplicables.

El contexto del Presupuesto de Egresos

Es de señalarse que los Fondos de Aportaciones Múltiples (FAM) conforman junto con otros fondos que la federación da a los estados al conocido Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2003 que es dinero "etiquetado" a muy diversos rubros y descrito en el anexo 8B. Este ramo 33 pertenece a los ramos generales descritos en el anexo 1C, el cual es simplemente dinero que la federación destina a los estados y a los municipios.

Debe distinguirse este ramo general 33 del ramo administrativo 11 en el cual se designa el presupuesto de la Secretaría de Educación Pública, presupuesto que en parte se destina al funcionamiento de la dependencia, pero que también se destina al financiamiento de la educación pública en el país, esto es, financiamiento de las universidades de los estados, justo como se desprende de los anexos 15B y 15C así como de los montos de reasignación por secretaría contenidos en los anexos.

La distinción entre los rubros es fundamental: por un lado, el ramo 33 es financiamiento general destinado y erogado por los gobiernos estatales o municipales con fines predeterminados (artículo 2, fracción XIII y artículo 11) y el ramo 11 es financiamiento administrativo (educación pública) manejado y erogado por la administración pública federal centralizada (artículo 2, fracción XII).

En otras palabras, el Presupuesto de Egresos de la Federación también da las pautas para el ejercicio de los Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios a través de las reglas aplicables al ramo general 33, y en consecuencia a la especie de ellas llamado Fondo de Aportaciones Múltiples.

¿Patrimonio de la universidad?

El abogado de la universidad sostiene que los recursos del FAM son patrimonio de la universidad por dos razones principales: 1) porque son recursos etiquetados para ejercerse en el rubro de infraestructura, y; b) porque la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Querétaro en su artículo 2, fracciones V y VI señala como su patrimonio a los subsidios federales, estatales y municipales, así como a los demás bienes o ingresos que por cualquier título adquiera.

Ahora bien, el ramo administrativo 11 contiene, como señalamos atrás, financiamiento directo a las universidades estatales una vez aplicados los criterios para la distribución del dinero a cada una de las instituciones de educación pública. Podríamos decir que este ramo 11 constituye el principio del patrimonio de la universidad, ya que una vez determinada la cantidad destinada a ella, ésta adquiere el derecho sobre las mismas y la obligación de la administración federal centralizada a ministrarle sus recursos. Sin embargo, el ramo 33 del Presupuesto de Egresos no sigue esa suerte y así lo dejan ver su artículo 9, fracción I por la forma de revisión del ejercicio del dinero, lo mismo que el 11 por la forma de su gasto. En otras palabras, el dinero del ramo 33 nunca forma parte del patrimonio de los organismos públicos descentralizados locales ni de la administración pública local, que aun cuando registran el ingreso éste no les pertenece pues debe ejercerse como está previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación; por extensión, no se trata de un subsidio (aun cuando el término está indebidamente empleado en la Ley Orgánica de la UAQ) ni tampoco de un ingreso previsto para ella misma, pues esos son los que le corresponderían por el ramo 11.

Regresando a la Ley de Coordinación Fiscal, el Fondo de Aportaciones Múltiples tiene por destino lo señalado en su artículo 40: "Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones Múltiples reciban los Estados de la Federación y el Distrito Federal se destinarán exclusivamente (...) a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica y superior en su modalidad universitaria."

El asunto de inconstitucionalidad

Dice la nota periodística: "Por ello, la demanda de amparo solicitada por la UAQ considera que el artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal vigente es violatorio de la fracción VII del artículo 3 constitucional, que prevé la garantía de autonomía de las universidades a las que la ley otorga tal carácter, porque, en materia educativa, ‘dicho artículo sólo es aplicable a la enseñanza básica, tecnológica y de adultos, que dependen de las entidades federativas, no así a las universidades autónomas’".

El artículo 3, fracción VII de la Constitución dice: "Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; (...) y administrarán su patrimonio...". No nos cabe duda del sentido constitucional de la administración del patrimonio universitario. Sin embargo, los recursos de FAM no son patrimonio universitario y por lo tanto no puede manejar algo que no le pertenece. Sostener lo contrario no es sólo contravenir lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal, sino también las reglas del Presupuesto de Egresos. Por otro lado, el artículo 46 de la Ley de Coordinación efectivamente aplica a la enseñanza básica, tecnológica y de adultos, pero también a la educación superior de los estados porque alude a todas los Fondos de Aportaciones Federales incluidos los FAM.

La salida de la universidad

Entendemos los argumentos que la universidad plantea y cuya finalidad es muy simple: que el dinero que gobierno del estado ha recibido sea aplicado en la infraestructura que la casa de estudio requiere. Así las cosas, nos parece que el juicio de amparo era procedente (artículo 140, fracción II de la Ley de Amparo), pero no en el sentido de que el dinero se le entregase a la universidad, sino en el sentido de exigir al estado una conducta de hacer consistente en la edificación de la obra necesitada.

Por otro lado, también nos causa extrañeza que la demanda de amparo, al menos en los términos que aparenta estar, haya sido admitida por el juez de distrito, ya que de las razones expuestas anteriormente no parece que este organismo público descentralizado tenga interés jurídico para promover el juicio. La razón es clara: no se está violentado ningún derecho subjetivo público, en la especie, el de propiedad en su vertiente de disposición contenido en el artículo 3, fracción VII constitucional. Tal vez el juicio sea sobreseído durante la secuela del mismo.

Finalmente, nos pronunciamos como siempre a favor de que la universidad obtenga tanto los recursos como los servicios estatales que por ley y por justicia le correspondan, ya que no cabe duda de que se trata de uno de los pilares fundamentales para el avance que nuestra sociedad tanto necesita. Esperamos que independientemente del resultado del o los procesos legales que haya que agotar, tanto gobierno como universidad converjan en una solución que beneficie tanto a una como la otra parte.

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