Primera parte

La conclusión del proceso electoral federal 2003 abre nuevas expectativas en la consolidación de un régimen político basado en la legalidad y en instituciones electorales confiables para la sociedad mexicana. En esta coyuntura se enmarcan las diversas propuestas que tanto en los medios políticos y académicos comienzan a discutirse en relación a las probables reformas que deben realizarse a los organismos encargados, tanto de la administración como de la jurisdicción electoral, resaltando en este contexto la finalización a que arriba la gestión de los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

El objetivo del presente trabajo será esbozar en términos generales cuáles son, desde nuestra perspectiva, los diversos puntos que deben ser evaluados por los órganos legislativos en una virtual reforma electoral que incida tanto en la organización y funciones del Instituto Federal Electoral como del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Dedicaremos este primer apartado a subrayar algunos aspectos referentes al órgano electoral administrativo, estableciendo además nuestra opinión jurídica en el debate sobre la reelección de Consejeros Electorales.

I. Las tareas pendientes del Órgano Administrativo Electoral

a) Los principios rectores de la función electoral

Establecidos inicialmente bajo las reformas constitucionales de 1989, los principios rectores se han ido decantando como normas orientadoras de la función electoral. Actualmente los principios electorales establecidos en el artículo 41 constitucional son: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Consideramos que por su importancia, algunos de estos principios deberían ser considerados como principios constitucionales del proceso electoral y obligar no sólo a las autoridades electorales, sino también a los actores políticos y a la ciudadanía en general.

En esta tesitura creemos que un principio que pudiera ser integrado a los principios rectores ya existentes sería el de pluralismo político, el cual comienza a ser un valor real en la democracia mexicana de nuestros días, pero que su integración a rango constitucional entre los principios rectores le otorgaría la posibilidad de concretarse de manera plena.

Para la jurista española Milagros Otero Parga, "el pluralismo político se considera como uno de los pilares de la democracia, en tanto representa en sí mismo la diversidad de la sociedad. El pluralismo exige el respeto por el ser humano y por el valor de su opinión, y por ello también exige responsabilidad a la hora de utilizar esta prerrogativa. Es un concepto que en la actualidad se enfoca desde el punto de vista de un derecho que debe dar respuesta a una sociedad dinámica formada por distintos individuos que, con sus diferencias, quieren formar parte de la sociedad y quieren tener algo que decir en cuanto a la marcha de ésta".

b) Simplificación de la Administración Electoral

Cada proceso de reforma electoral o la propia celebración de comicios, abren un espacio propicio para discutir las posibilidades de facilitar a la ciudadanía los diversos procedimientos relativos a lo que podríamos llamar la "Administración del Sufragio", es decir, las diversas operaciones a través de las cuales se determinan los resultados de una elección, desde la mesa directiva de casilla hasta su recepción en los respectivos organismos electorales administrativos.

En este sentido deben diseñarse procedimientos más expeditos para la contabilización del voto ciudadano y eliminar otros, por ejemplo el relativo al conteo, sellado y firmado de boletas, los cuales perviven desde la Ley Electoral Federal de 1946, y que a raíz del diseño actual de las boletas electorales y sus correspondientes elementos de seguridad, los han convertido en actos sin utilidad práctica que en la realidad no se cumplen a cabalidad por los órganos electorales distritales.

Asimismo, debe continuarse el esfuerzo relativo a la simplificación, tanto de la documentación utilizada en las mesas directivas de casilla, a efecto de facilitar su llenado por los funcionarios electorales, así como de los cómputos de los resultados electorales, que en el ámbito federal lleva varios días su desahogo.

En esta misma línea, deben también explorarse las diversas experiencias que acreditan a la indispensable vinculación de la informática con los procesos electorales, resaltando aquellas que permiten la automatización de los sufragios, conocida como "voto electrónico", destacando en nuestro continente los avances indiscutibles de la experiencia brasileña.

c) La designación del nuevo Consejo General del Instituto Federal Electoral

El artículo 41 de la Constitución dispone la participación del Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos en la integración del Instituto Federal Electoral. La máxima autoridad de la Institución, el Consejo General, se integra por un Consejero Presidente y ocho Consejeros Electorales elegidos, sucesivamente, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados y en sus recesos por la Comisión Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios.

Un tema que se ha puesto sobre la mesa es la posible reelección de algunos de los actuales Consejeros Electorales. Al respecto se afirma que la Constitución no lo prohibe, además de que se ganaría conservando un Consejo General con elementos experimentados.

Consideramos que para evaluar la conveniencia de tal decisión es necesario repasar lo que establece la Carta Magna respecto a ello. El artículo 41, fracción III, párrafo cuarto establece que el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales durarán en su cargo siete años. La ley reglamentaria, el COFIPE, amplía además esta restricción al caso de los Consejeros Electorales suplentes.

Estimamos que, a expensas de los supuestos beneficios que pudiera acarrear esta medida, debe realizarse una lectura mucho más profunda y menos superficial de dichos dispositivos constitucionales, con el propósito de que la discusión se enmarque de manera necesaria en principios de carácter jurídico y, sobre todo, constitucional.

En tal sentido, debe aclararse el hecho de que, desde la perspectiva de la racionalidad jurídica, el principio general de derecho referente a que "lo que no se encuentra prohibido está permitido", opera sólo a favor de los particulares frente al gobierno, en cambio "las autoridades (órganos de gobierno) en nuestro Estado de Derecho sólo pueden realizar aquello que la ley expresamente les faculta". Este principio ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación como una derivación de la garantía de legalidad establecida en el artículo 16 constitucional.

Otro aspecto importante que tal vez no se ha vislumbrado hasta hoy en esta discusión, es el relativo al carácter que desde el punto de vista de la teoría constitucional se le otorga al Instituto Federal Electoral, el cual es el de un organismo constitucional autónomo.

Los órganos constitucionales autónomos son aquellos que se establecen en la Constitución y no se inscriben claramente a ninguno de los poderes del Estado. Representan una evolución de la teoría clásica de la División de Poderes, por lo que la democracia moderna asume que puede haber órganos ajenos a los tres poderes tradicionales, sin que se infrinjan los principios democráticos o constitucionales.

Las razones para el surgimiento de estos órganos (según los especialistas de la materia) han sido, entre otras: la especialización técnico-administrativa; enfrentar los defectos perniciosos de la partidocracia; la realización de tareas que no deben estar sujetas a la coyuntura política pero que son parte de las atribuciones naturales del Estado; y en caso de los órganos electorales la necesidad de contar con las máximas garantías de imparcialidad en los comicios.

Cabe señalar que a efecto de que un organismo pueda calificarse como autónomo deben establecerse en la ley diversas garantías como las relativas a la idoneidad de sus integrantes, la reglamentaria, la correspondiente al presupuesto que se le asigne, y para el caso que nos ocupa, el periodo de ejercicio de sus integrantes deberá sobrepasar a los periodos de gobierno a efecto de ubicar a sus miembros lejos de las veleidades propias de los cambios de la administración pública.

En tal sentido, estimamos que al abrir una posible vía de reelección para los actuales Consejeros del IFE, se demeritaría el carácter de autonomía de que goza actualmente el Instituto, pues ello obligaría a sus miembros a establecer peligrosos acercamientos con las fracciones partidistas a efecto de conseguir su aprobación, lo que sería en demérito de la institución.

Otro punto que debe considerarse desde la perspectiva constitucional, es el que la probable reelección de los Consejeros del IFE sería aprobada únicamente por la Cámara de Diputados, el cual resulta ser un organismo jerárquicamente inferior al que determinó el periodo del encargo de dichos funcionarios, a través de la respectiva reforma al artículo 41 constitucional (el Constituyente Permanente) órgano complejo del Estado Mexicano que se constituye por el Congreso de la Unión (Cámaras de Diputados y de Senadores) y las respectivas Legislaturas de los Estados, resultando válido cuestionarse si se estará violentando la voluntad del Constituyente Permanente, al establecerse "de facto" un principio de reelección que no se determinó expresamente en el ordenamiento constitucional.

Cuando el Constituyente Permanente autoriza la reelección de un cargo, lo ha hecho expresamente, como por ejemplo en el artículo 116 constitucional, fracción III, al referirse al Poder Judicial de los Estados señala que: "Los Magistrados durarán en su encargo el tiempo que señalan las Constituciones Locales, podrán ser reelectos...".

Lo anterior nos transporta también al análisis del contenido de las decisiones políticas fundamentales del Estado Mexicano y sus valores constitucionales contenidos en nuestro ordenamiento fundamental, entre las cuales se localiza el relativo al principio de no reelección inmediata para algunos cargos públicos (diputados, senadores, gobernadores y regidores), y absoluta para otros (Presidente de la República, Artículo 83), siendo que cuando existe la posibilidad de reelección dicha situación debe establecerse expresamente en la Constitución por el Poder Constituyente Permanente, por ser ésta una situación de excepción en nuestro sistema constitucional.

Pensamos que un cambio a este valor constitucional sólo podría ser autorizado por el depositario originario de la soberanía, es decir, el pueblo mexicano, mediante un plebiscito o referéndum que se realice para ello.

Existen otras instituciones dentro del Estado Mexicano donde los partidos políticos podrían reconocer el valioso trabajo que para la democracia mexicana han realizado algunos de los actuales Consejeros del Instituto Federal Electoral.

Por lo que respecta al debate relativo al perfil de los nuevos integrantes del Consejo General del IFE, coincidimos con la opinión vertida recientemente por el Dr. José Barragán, quien ha señalado la necesidad de fortalecer la formación jurídica de los Consejeros Electorales (sin dar marcha atrás en la ciudadanización del IFE de 1996), máxime cuando uno de los principios rectores en materia electoral federal es el relativo a la legalidad, la cual no se constriñe únicamente al conocimiento estricto de la ley, sino también al desarrollo teórico de sus principios y asimismo a una labor de interpretación jurídica. Así mismo resulta necesario un mejor equilibrio de género en su integración. d) Designación de los Consejos Locales y Distritales

Una característica de la integración de los órganos electorales es el efecto de cascada, por lo tanto la nueva integración del Consejo General del IFE tendrá repercusiones directas en los Consejos Locales y Distritales que se encargan en los hechos de vigilar y operar directamente las elecciones del 2006.

Los artículos 82 y 105 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen que, en primer lugar, es atribución del Consejo General designar por mayoría absoluta de entre las propuestas que al efecto hagan el consejero Presidente y los Consejeros Electorales a los integrantes de los Consejos Locales.

En segundo lugar, los Consejos Locales tienen la atribución de designar por mayoría absoluta a los Consejeros que integren los Consejos Distritales.

Con objeto de incluir la participación ciudadana que establece la Constitución en el artículo 41, fracción III, proponemos para la integración de los órganos locales y distritales a los que nos hemos referido, el desarrollo de convocatorias públicas para que instituciones académicas, organizaciones sociales y agrupaciones ciudadanas propongan a candidatos y que los ciudadanos en lo particular que deseen concursar por estos cargos tengan la posibilidad de acceder a ellos, pues en este sentido algunos órganos electorales locales ya han dado un paso adelante, tal como lo dispone, por ejemplo, el Código Electoral del Distrito Federal, en su artículo 83 al establecer que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, emita una convocatoria abierta para que los ciudadanos, previa entrevista, puedan ser tomados en consideración para la integración de los Consejos Distritales.

Esto último supondría el desarrollo de una nueva etapa en el proceso de ciudadanización del IFE, además de que se incorporarían procedimientos transparentes y comprobados en otro tipo de órganos electorales locales.

Segunda Parte

De igual manera que los organismos electorales administrativos, la situación del contencioso jurisdiccional en nuestro país ha sufrido una evolución paulatina. Lo anterior se comprueba con el examen de diversos ordenamientos electorales que han regido las elecciones federales y su respectiva concepción del contencioso jurisdiccional.

Desde la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral, previsto en el entonces Código Federal Electoral de 1987, acotado legalmente en su facultad de anulación, hasta el actual Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con facultades de plena jurisdicción para la resolución de controversias electorales a nivel federal y estatal, autónomo en sus decisiones, y dotado de una amplia gama de atribuciones, se constata claramente la evolución de un diseño constitucional encaminado a resolver las controversias electorales por la vía del Derecho a fin de eliminar los conflictos post-electorales que tanto dañaban la legitimidad del sistema político mexicano en el pasado.

De esta manera, resulta común afirmar que las diversas reformas legales realizadas el 22 de noviembre de 1996, constituyen la plena consolidación de un sistema contencioso electoral de carácter jurisdiccional en nuestro país, abandonando la añeja tradición de otorgar a órganos políticos la calificación de los procesos electorales (reminiscencia de las Cortes Españolas).

Es así como diversos estudiosos del tema coinciden en afirmar la marcada tendencia en nuestro país hacía la "judicialización" de las controversias electorales. Dicha situación se constata no sólo por el abandono del contencioso de carácter político, sino por el hecho de que varios de los organismos encargados de resolver los diversos medios de impugnación electorales se encuentran fuertemente "judicializados", tanto en su integración, como por el hecho de que algunos de sus miembros provienen del Poder Judicial o son nombrados de igual forma, se les exigen los mismos requisitos y se les otorgan garantías similares a las de otros funcionarios judiciales.

Los sistemas contenciosos electorales tienden a establecer diversas garantías, conformadas por medidas constitucionales y legales para lograr la autonomía funcional y la efectividad y eficiencia de los órganos encargados de impartir la justicia electoral, así como para garantizar la independencia e imparcialidad de sus miembros frente a los demás órganos del poder público y los propios partidos políticos, a fin de estar en aptitud de resolver, de manera objetiva e imparcial, los casos litigiosos que se les presenten. Dichas garantías judiciales esencialmente consisten, por ejemplo, en la consagración jurídica de su autonomía e independencia del órgano electoral supremo y sus miembros, así como el mecanismo de designación de éstos; los requisitos de idoneidad, tanto profesional como apartidista, que deben satisfacer; la permanencia del órgano y en consecuencia la estabilidad de los miembros en el ejercicio de su encargo; el régimen de responsabilidades aplicable; su autonomía financiera; entre otras.

Ante la nueva realidad nacional de elecciones más competitivas, la participación de la justicia electoral casi se ha convertido en una etapa obligada del proceso comicial. En este escenario se presentan diversos temas que resulta necesario que el legislador esclarezca, a efecto de evitar un posible retroceso en los avances logrados y dar solución a problemas que están siendo una constante en los Tribunales Electorales.

En este sentido, dentro del marco que rige a nuestro sistema federal y sin acotar los innegables avances que en materia democrática se han obtenido a través de la interpretación legal realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, resulta indispensable realizar un detenido análisis de las competencias otorgadas a este organismo, en aras de evitar las naturales tensiones que se han producido entre el órgano jurisdiccional federal y los órganos locales, sobre todo en las resoluciones que han impactado directamente en los resultados de los comicios locales. De igual manera el Constituyente Permanente debe analizar con acuciosidad la eficacia práctica de la tesis dictada el 23 de Mayo de 2002 por la Suprema Corte de Justicia que excluye al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, del conocimiento de la constitucionalidad de las leyes o actos electorales.

Resulta necesario también definir con claridad la naturaleza intrínseca del procedimiento de elección de los miembros de los consejos generales de los institutos electorales por parte de las legislaturas estatales, a efecto de determinar la procedencia de la impugnación electoral en estos casos concretos.

De igual manera, la paulatina instauración de diversos métodos de democracia semi-directa tanto a nivel federal como estatal, como son el referéndum, el plebiscito, y la iniciativa popular, plantean la necesidad de delimitar y reglamentar claramente este tipo de figuras y en consecuencia determinar la procedencia de la jurisdicción electoral, en los ámbitos local y federal.

Resalta además el controvertido tema relativo a la protección jurisdiccional de los derechos de los militantes en los partidos políticos, pues ante el hecho innegable de la necesaria consolidación de los partidos políticos como instituciones de derecho público y elemento consustancial a todo sistema democrático.

Debe señalarse que a través de diversas resoluciones, se ha comenzado a construir una línea de interpretación al interior de los tribunales electorales, por la cual los derechos de los militantes en algunas circunstancias han obtenido la protección jurisdiccional.

Estimamos que dada la complejidad del tema, deben ser los propios partidos políticos con representación legislativa los que resuelvan y den claridad a este problema; en este sentido, consideramos que debe en primera instancia establecerse en la legislación electoral con claridad cuáles son los derechos fundamentales de los ciudadanos que se integren a una organización política, así como definir con certeza las instancias jurídicas para hacerlas valer, partiendo del principio de que los partidos son entidades de interés público y tienen como una de sus obligaciones respetar los derechos ciudadanos.

Este aspecto nos remite de manera necesaria no sólo a establecer la viabilidad de una reforma electoral, sino también a contemplar la posibilidad de expedir una ley de partidos políticos, en la cual se desarrolle con toda acuciosidad y de manera específica los derechos de los militantes y las garantías mínimas con que se cuenta en algún tipo de procedimiento interno.

Por otra parte, coincidimos con las opiniones expresadas por el Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Magistrado Fernando Ojesto Martínez Porcayo, en un libro de reciente publicación, en la conveniencia de una redistribución de competencias entre la Sala Superior y las Salas Regionales, ello con la finalidad de una mejor administración de la justicia electoral.

En este tenor, en diversos foros electorales se ha propuesto la supresión del recurso de revisión de los órganos del Instituto Federal Electoral para combatir los actos y resoluciones de sus superiores jerárquicos, sustituyendo el recurso administrativo por otro de carácter jurisdiccional. De igual manera establecer, en ciertos casos, una facultad de atracción a favor de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para que conozca de los asuntos que sean de su competencia y, que por su trascendencia así lo ameriten.

Asimismo, se debe prever en la ley electoral un capítulo especial referente a la ejecución de las sentencias dictadas por las salas del máximo Tribunal Electoral del país, a fin de evitar lo sucedido en el proceso electoral de Yucatán. En cuanto al sistema de responsabilidades, debe establecerse que la negativa reiterada o expresa de la autoridad (desacato), quede sujeta a sanciones administrativas, o de otra índole, además de la responsabilidad electoral, precisando que el cumplimiento extemporáneo de la sentencia no exime de responsabilidad a la autoridad.

Por lo que hace al juicio de revisión constitucional electoral, a través del cual se controlan los actos de las autoridades administrativas y jurisdiccionales de las entidades federativas garantizando la constitucionalidad de sus actos y resoluciones, deben establecerse de manera clara principios y requisitos de procedibilidad que garanticen su naturaleza excepcional, a efecto de evitar que los partidos políticos lo conciban como una instancia obligada en sus pretensiones, por lo que estimamos que el mismo sólo debe resultar procedente en los siguientes supuestos: cuando se transgreda de manera directa algún dispositivo constitucional, excepto si se invocan violaciones a los artículos 14 y 16 de la Carta Magna; se transgreda alguno de los principios o bases que consagra nuestra Ley Fundamental en materia electoral local; cuando los Tribunales Electorales locales emitan resoluciones en que interpreten directamente normas constitucionales; o se argumente que la autoridad electoral local, al emitir el acto o resolución impugnado, aplicó una norma que se estima inconstitucional.

Es necesario también garantizar la permanencia de los Tribunales Electorales locales, debido a que en todo momento hay actos que deben estar sujetos a control jurisdiccional y resueltos de forma rápida y expedita, asegurando la especialización y profesionalización de sus integrantes.

En tal sentido, debe señalarse que en México la mayor parte de los Tribunales Electorales locales son permanentes; empero, debe destacarse que en ocasiones la permanencia se circunscribe al Presidente del Tribunal. En tal sentido, resultan válidas las opiniones que impulsan la reforma al artículo 116, fracción IV de la Constitución, para que se incluya la permanencia de los Tribunales Electorales locales, la autonomía de su funcionamiento e independencia en sus decisiones, incorporando el principio de inamovilidad, la garantía de remuneración justa, la instauración de un servicio civil de carrera y la regulación de la competencia para conocer y resolver los conflictos laborales entre los órganos electorales locales y sus servidores.

De igual manera, resulta necesario establecer un principio de certidumbre presupuestal para los organismos electorales jurisdiccionales, a efecto de que cumplan eficazmente sus funciones, planeando adecuadamente sus programas tanto de capacitación como de modernización, y los gastos relativos a su crecimiento.

Por último, se considera que los Tribunales Electorales locales deben integrarse con un número de magistrados acorde con el número de distritos electorales y ayuntamientos (o Delegaciones Políticas en el caso del Distrito Federal). Esto debe ser así, porque dichas variables determinan la carga de trabajo que se tienen en cada entidad federativa.

Estas son, en líneas generales, las cuestiones más importantes que deberán resolverse en un futuro cercano, correspondiendo a las diversas fuerzas políticas de la Nación la enorme responsabilidad de forjar los consensos indispensables para llevar adelante las reformas legales que permitan el fortalecimiento y consolidación de nuestros organismos electorales, preservando en todo momento los avances logrados, contribuyendo así a la plena consolidación de nuestra democracia.

(*) Doctor en Derecho Constitucional, ex funcionario Distrital del IFE y actualmente Magistrado Numerario del Tribunal Electoral del Distrito Federal.

Réplica y comentarios al autor: juanmartinezveloz@hotmail.com