NOUS SOMMES TOUS DES ECOLOGISTES

Cet incident est tout à fait révélateur de la manière de fonctionner du gouvernement actuel, ou plutôt de dysfonctionner, et du grand désordre qui règne dans l'administration publique de l'Equateur.

Regardons les choses de plus près.

Selon des données fournies par le quotidien El Comercio du 15 mars 2009, il y a 40.141 organisations non gouvernementales, fondations, etc., représentant la société civile dans le pays. Elles sont enregistrées dans une base de données du ministère de Coordination du développement social.

Le décret 982 du 28 mars 2008 établit que les organisations qui reçoivent des fonds publics doivent s'inscrire dans le Registre unique des organisations de la société civile (Ruosc), géré par le secrétariat des Peuples, mouvements sociaux et participation citoyenne et s'accréditer auprès d'un organisme de l'Etat dont relève leur activité, avant le 20 avril 2009. Elles doivent en outre indiquer le nom de leur représentant légal, de leur direction et de leurs membres et déclarer leurs sources de financement. Ces données seront publiées sur Internet. Le secrétariat des Peuples et le ministère de l'Inclusion économique et sociale (MIES) sont chargés d'assurer la diffusion du nouveau réglement et la formation à son utilisation par les ministères et les ONG.

Les ONG sont enregistrées dans plus de 21 ministères et organismes gouvernementaux, mais 6861 (17 %) n'ont pas de rattachement.

Seules 20.045 ONG ont fourni des informations fiscales au SRI (Service des impôts).

Enfin, selon un chiffre fourni en juin 2008 par la ministre de Coordination du développement social, les ONG gèrent un budget de 3 milliards de dollars, dont la plus grande partie provient de financements publics, nationaux et internationaux.

Ce grand remue-ménage a son origine dans l'accord no 0157 du ministère de la Santé en date du 2 mars 2009, qui retire son agrément à cette ONG pour ne pas avoir "respecté les fins pour lesquelles elle a été créée".

Dans un premier communiqué, daté du 11 mars (sauf erreur de ma part), la raison invoquée est que son activité n'a pas de relation avec la santé publique, mais avec l'environnement, d'où la nécessité de s'enregistrer dans ce dernier ministère. La ministre de la Santé, Caroline Chang, précise que AE n'est pas la seule ONG concernée, que son dossier a été transmis à la ministre de l'Environnement pour faciliter la démarche d'agrément et qu'il n'est nullement dans les intentions de son ministère de persécuter AE.

Mais comme la polémique se poursuit dans l'opinion publique, la ministre publie un second communiqué en date du 16 mars 2009 et répète les mêmes arguments en précisant qu'AE n'a pas à monter un nouveau dossier d'agrément, qu'elle avait déjà effectué une démarche semblable il y a quelques années, en passant du ministère du Bien-être social à celui de la Santé, et que deux communiqués lui ont été envoyés pour l'inviter à effectuer cette démarche, dont le second un mois avant l'accord no 0157. Tous deux sont restés sans effet.

Comme c'est souvent le cas dans ce gouvernement, ce qui a mis le feu aux poudres est la déclaration à Radio Caravana de Rafael Correa selon laquelle il ne tolérerait pas des ONG qui "font ce qu'elles veulent, s'immiscent dans la politique, ne fournissent pas de rapports périodiquement, ne présentent pas de comptes. [...] C'est un chaos, mais nous sommes en train d'y mettre de l'ordre. [...] Nous avons 30.000 ONG et l'idée est que le 95 % ne respectent pas les conditions légales." (selon le quotidien El Universo du 11 mars 2009)

Pour Ivonne Ramos, la présidente d' AE, la décision du gouvernement est clairement un geste de représailles contre l'ONG en raison de son opposition marquée à la loi minière.

D'autre part, l'argument de la ministre selon lequel AE est une ONG environnementale et non de santé publique n'est pas correct, étant donné la prise en compte par AE des effets sur la santé des populations des aspersions de produits défoliants dans le cadre du Plan Colombia pour détruire les plantations de coca dans la région frontalière, de l'empoisonnement de l'eau pour la consommation humaine, animale et l'arrosage par les activités minières et pétrolières, qui ont constitués un des pôles de l'activité d'AE depuis de nombreuses années.

L'ONG a même constitué un dossier sur les fumigations, qui a étayé la plainte présentée par l'Equateur contre la Colombie devant la Cour internationale de La Haye. A la suite de l'annulation de sa personnalité juridique, AE a retiré son soutien à la démarche du gouvernement équatorien.

Enfin, AE assure ne pas avoir reçu de mises en demeure préalables à l'accord ministériel no 0157.

Deux interprétations sont possibles :

• il s'agit d'une série de maladresses bureaucratiques sans intention de nuire ;
• les accusations contre le gouvernement émises par les milieux écologiques et reprises par nos deux chroniqueuses sont justifiées.

Maladresses bureaucratiques ?

J'aurais tout de suite écarté cette interprétation s'il ne s'était pas agi de Caroline Chang, une des meilleures ministres du gouvernement de Rafael Correa, compétente, sérieuse, discrète et efficace dans beaucoup de domaines, même si l'on est en droit de contester certaines de ses orientations - ce qui n'est pas le sujet du moment -. Et que, d'autre part, des accusations de malversations ont été portées contre elle, sans que ni l'accusateur, ni l'accusée n'aient apporté d'éléments convainquants pour les confirmer ou les infirmer.

Il faudrait d'abord savoir à quel niveau la décision a été prise : fonctionnaire en charge de la base de données des agréments ou cadre intermédiaire, ministre elle-même, bureau politique d'Alianza Pais, président de la République. Impossible de répondre à cette question, vu le manque de transparence habituel de ce gouvernement, qui en avait pourtant fait un de ses principaux arguments électoraux.

Il faudrait également savoir comment l'information et la formation à l'utilisation du nouveau système ont été menées. A-t-on instauré un dialogue, une concertation, avec les ONG, notamment pour des cas litigieux comme celui d'AE, qui considère, à tort ou à raison, qu'une partie de son activité relève de la santé publique ? Cela était d'autant plus nécessaire que la pratique des ministères jusqu'alors était singulièrement laxiste. On peut craindre que, vu la culture de l'imposition qui prédomine en Equateur, cela n'ait pas été le cas, d'autant plus que trois acteurs publics devaient y participer.

Deux aspects me frappent à propos de cette décision :

• Le caractère bureaucratique de la procédure
  De l'aveu même de la ministre, ce ne sont pas des courriers personnalisés qui sont adressés aux ONG, mais de simples communiqués.
  Il s'agit d'une attitude courante de l'administration publique équatorienne - qui me rappelle celle d'administration publique française d'il y a une vingtaine d'années -, laquelle consiste à toujours réduire l'administré, fût-il une entreprise ou une organisation, à la condition subalterne de redevable, de quémandeur, soumis à la bonne volonté ou au diktat du fonctionnaire en charge d'une procédure. Ce serait offenser la majesté du pouvoir administratif de suggérer que ce soit lui qui fasse le premier pas pour résoudre un problème posé par la réaction inadéquate d'un administré.
  Si celui-ci ne fait pas le nécessaire, l'administration passe sans autre forme de procès à la sanction, comme cela ressort clairement du cas d'AE, en passant allègrement sur les effets d'une révocation de l'agrément.
• Le manque de sensibilité aux répercussions politiques d'une décision administrative
  AE venait de mener une campagne très active contre la loi minière et le retrait de son agrément constitue une provocation grossière contre tous ceux qui ont soutenu son action.
  Une démarche discrète auprès de l'ONG l'informant de l'imminence de ce retrait aurait permis d'éviter d'ameuter l'opinion publique et de donner naissance à des soupçons de machination.

Reste à évoquer trois points peu clairs :

• On peut se demander pourquoi à l'époque du premier transfert, le dossier d'AE n'a pas été passé tout de suite au ministère de l'Environnement. Etait-ce parce que le ministère avait reconnu à l'époque la part santé publique de l'activité d'AE ?
• Pourquoi y a-t-il eu un changement de la motivation de la décision du ministère passant d'un non respect des fins d'AE dans la rédaction de l'accord ministériel no 157 à la nécessité de changer de ministère de référence, invoquée dans les communiqués du ministère de la Santé ?
• Un retrait d'agrément brutal comme celui qui a frappé AE a des conséquences pratiques très graves - accès aux comptes bancaires, paiement des fournisseurs, répercussions sur les donateurs, etc. -. La ministre de la Santé n'était pas consciente du préjudice qu'un retrait, même temporaire, pouvait causer ?

Les accusations contre le gouvernement sont justifiées

Un premier point permettant de vérifier cette interprétation est qu'il y a eu un précédent : le budget du "Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos de Ecuador" (Codenpe) lui a été retiré par une décision du ministère des Finances, ce qui revient pratiquement à une fermeture. Le Codenpe n'est pas une ONG, mais un organisme para-étatique rattaché à la présidence de la République, géré directement par les milieux indigènes. Or, la dirigeante - démissionnaire - de cet organisme, Lourdes Tiban, fait partie de la direction de la "Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador" (Conaie), qui s'est également fortement opposée à la loi minière. Rafael Correa a accusé Tiban, sans apporter de preuves, d'avoir utilisé les fonds du Codenpe pour financer les manifestations anti-minières. Le sort définitif du Codenpe est encore en suspens au moment où j'écris ces lignes. Curieusement, cette décision unilatérale n'a pas soulevé une grande indignation dans l'opinion publique pour une raison que je ne m'explique pas, alors que son caractère arbitraire et ses effets sont encore plus marqués que le retrait d'agrément d'AE.

Le deuxième point est évidemment la déclaration de Rafael Correa selon laquelle les ONG ne doivent pas s'immiscer dans la politique. Je traduirai ses propos par : elles ne doivent pas s'opposer à MA politique.

Cela étant, il est évident que Rafael Correa est en franche opposition au projet initial d'Alianza Pais et au contenu de la nouvelle constitution qui visent à faire des Equatoriens des citoyens à part entière, dotés de nombreux droits leur permettant d'exprimer leurs opinions, de participer aux décisions et de contribuer au contrôle des institutions publiques. Ils ont même le droit à la résistance (art. 98) : "Les individus et les collectifs pourront exercer le droit à la résistance face à des actions ou des omissions des pouvoirs publics ou de personnes naturelles et juridiques non étatiques qui violent ou peuvent violer leurs droits constitutionnels, et demander la reconnaissance de nouveaux droits".

Encore faut-il s'entendre sur le sens de politique. Rafael Correa aurait raison si les ONG se comportaient comme des mouvements ou des partis politiques, mais tort quand il considère, comme il le fait, qu'AE, en critiquant et en s'opposant à la loi minière au nom de la protection de l'environnement, s'immisce dans la politique politicienne. La limite entre ONG et groupe de pression est difficile à tracer quand sont en jeu d'énormes intérêts économiques comme c'est le cas de l'industrie minière. Seule une attitude de dialogue et de concertation de la part du pouvoir permet de ne pas obliger les ONG à affirmer des positions extrémistes ou à ne pas devenir de simples courroies de transmission de l'Etat vers les citoyens.

Sur les plans technique et administratif, on ne saurait reprocher au président de la République de vouloir mettre de l'ordre dans le chaos de l'administration publique équatorienne. Encore faudrait-il que ce ne soit pas un prétexte pour réduire la sphère d'influence et d'action de la société civile.